Möödunud aasta lõpus lõi kirgi lõkkele seaduseelnõu, millega sooviti radikaalselt leevendada veekogude äärde ehitamise piiranguid. Oma vastuseisu eelnõule avaldasid mitmed vabaühendused, teadlased ja kogukonnad. Ajakirjanduses kõlasid väited, et looduskaitseseaduse muutmise eelnõu võimaldab valimatut ranna-ala täisehitamist ja kallasradade sulgemist ning tekitab väga suure negatiivse keskkonnamõju.
Ometi nägi eelnõu endiselt ette ehituskeeluvööndi määramise esmajärgus läbi kohalike omavalitsuste poolt kehtestatavate üldplaneeringute. Üldplaneeringutes märgitud ehituskeeluvööndi piir jõustunuks planeeringu kehtestamisega.
Seaduseelnõu hääletati Riigikogus menetlusest välja, kuid ideel reformida ehituskeeluvööndite regulatsiooni, ei saa siiski lasta vajuda ajaloo unustuste hõlma.
Kehtiv planeering versus uus seadus
Ehituskeeluvööndite regulatsioonis on kahjuks palju ebaselgust ja vaidlusi tekitavat, mille on põhjustanud korduvad ilma rakendussäteteta tehtud seadusemuudatused. Nimelt on valdade ja linnade kaua menetletud üldplaneeringud koostatud vastavalt tol hetkel kehtivale seadusele, nendes on heal juhul kasutatud sel ajal kehtinud õigusterminoloogiat, tingmärke ja planeerimispraktikat.
Seadusandja ei ole pidanud aga vajalikuks anda seadust muutes juhiseid, mis saab vanematest kuid kehtivatest ja seega õigusjõudu omavatest planeeringutest.
Tulemuseks on olukord, kus kehtivad valla üldplaneeringud võivad küll 100 meetri kaugusele veepiirist elamuala ette näha, kuid looduskaitseseaduse kohaselt ulatub keeluvöönd mõnel ekstreemsemal juhul isegi paari kilomeetri sügavusele sisemaale, sest looduskaitseseaduses on sõnastatud, et üldplaneeringust saab lähtuda vaid siis, kui seal on määratud korduva üleujutusega ala piir.
Juhul kui korduva üleujutusega ala piiri mererannal määratud ei ole, lõpeb see seal, kus maapind saavutab 1 meetri kaldajoone kõrgusest. Veelgi hullem on olukord siis, kui mererannas satub kasvama mets, sest sellisel juhul ulatub ehituskeeluvöönd ranna piiranguvööndi piirini.
Saaremaa on üks Eesti madalaima rannikualaga piirkondadest, kus valdavalt jääb kaldajoone tasandist alla ühe meetri kõrgusele mitusada meetrit rannikuala. Ehituskeeluvööndi seadusjärgseks laiuseks on meresaartel 200 meetrit. See 200-meetri laiune keeluala arvestatakse üleujutusalale otsa.
Looduskaitseseaduse § 35 lg 4 kohase sätte sõnastus annaks võimaluse tõlgendada neid alasid ka kattuvana, võimaldades üleujutusalast väljajäävat ala siiski hoonestada, kui see veepiirist 200 meetri kaugusele jääb. Seda tõlgendust on pooldanud ka õiguskantsler. Maa-amet ning Keskkonnaamet eelistavad aga rangemat tõlgendust.
Sealjuures võib maaomanik saada ka üllatuse osaliseks Maa-ameti geoportaalist kitsenduste kaarti uurides, sest vanemates planeeringutes määratud ehituskeeluvööndi piirid ei ole kaardirakenduse jaoks loetavad ning seetõttu genereerib veebilahendus ehituskeeluvööndi maapinna kõrgusandmete järgi. Maaomanik ja vallaametnik peavad olema piisavalt nutikad, et vastuolud üles leida ja õigetest kitsendustest lähtuda.
Ent mis on siis õiged kitsendused – kas hilisem seadusesäte või varasem kehtiv planeering?
Riigikohtu möödunud aasta praktika annab julgust lähtuda maaomanikule soodsamast piirangust. Juhul kui kehtiv planeering võimaldab ehitustegevust, saab lähtuda ka sellest. Silmas tuleb pidada ka seda, et kehtiv planeering on haldusakt, mis on jõus ja kohustuslik järgimiseks ka vastuolu korral seadusega. Sellise akti õigusjõu murdmiseks, tuleb planeering kohalikul omavalitsusel kehtetuks tunnistada.
Asjaolu, et planeerimis- ja ehitusmenetluses peaks muutuvat õiguskorda ja keskkonda arvesse võtma, ei anna õigustust, et maaomanikule planeeringuga tekitatud õiguslik ootus kustutatakse poliitilise otsusega, mida omanik ei saanud ega pidanudki ette nägema.
Poliitilised otsused seadusi muuta, ei tohi väärata ühiskondlikku-kogukondlikku kokkulepet, milleks on üldplaneeringud ning detailplaneeringud. Planeerimisprotsess on piisavalt aeganõudev, tasakaalustatud ja piirkonna eripärasid arvestav menetlus, mille tulemus on kahtlemata õiglasem kui ühetaoline õigusnorm.
Vastuolude lahendamiseks on võimalik riigitasandil leppida kokku, et olenemata seadusesätetest, lähtutakse planeeringute olemasolul neis paika pandud ehituskeeluvöönditest. Selleks on vaja kokkulepet erinevate riigiametite ja kohalike omavalitsuste vahel. Üksikutele kohtupretsedentidele ei pruugi maaomanikud osata viidata.
Ühiseid tõlgendusi tuleb aga leida ka planeeringute kohaldamisel. Uute üldplaneeringute koostamisel tuleks lähtuda üleriigiliselt samast terminoloogiast ja tingmärkidest. Vanemate üldplaneeringute lahtimõtestamisel tekkivad vaidlused on ilmselt vältimatud.
Kuid kas muudatusi peaks sisse viima ka seadusesse?
Eelpool viidatud sätted looduskaitseseaduses vajavad kindlasti ümbersõnastamist, et nende ellu rakendamine ei tekitaks ekslikke arusaamu. Õigusnormi loogika peab olema selline, et erinorm kohaldub erandlikes olukordades. Tänases looduskaitseseaduses on üldnormiks, et ehituskeeluvööndi laiust mõõdetakse tavalisest veepiirist.
Korduvalt üleujutatud alade puhul kohalduvad erandid ei tohiks olla valdavad. Kogu Eesti merekallas ei ole kuni 1 meetrini kaldajoone kõrgusest korduvalt üleujutatav ala. Kui seadusandja sooviks oleks vastupidine lähenemine, tuleb seni kehtiv üldnorm – ehituskeeluvööndi veepiirist arvestamine – sootuks kaotada.
Juba viikingite ajast kuni teise maailmasõjani ääristasid Eestimaa randu kalurikülad. Tormid, üleujutused ja rüsijää purustused olid nähtused, millega lepiti. Kes rannakülla kodu rajas, pidi harjuma selle paratamatusega, et iga mõnekümne aasta tagant võib vesi tuppa tungida. Rannaniidud ja nende unikaalsed looduskooslused kujunesid välja inimtegevusega käsikäes.
Nõukogude võim ajas elanikud oma mereäärsetes kodudest välja, ranna-alast sai kiduraid männikuid täisistutatud piiritsoon, vanad talukohad mattusid sambliku alla. Kindlasti lõi ka see ajastu omaette väärtust looduskeskkonnale, kuid täna kaitseme me Natura 2000 aladel ikkagi karjatatud rannaniitude looduskooslusi ja võtame istutatud metsasid maha.
Põhimõtteline on küsimus – mida või keda ja mille või kelle eest peab ehituskeeluvöönd kaitsema?
Sellele küsimusele vastuse leidmisel on võimalik seada paika ka tingimused, mis piisavalt hästi kui võimalikult vähe koormavalt ehitustegevust ohjes hoiaksid. Ainuüksi ehitiste endi kaitsmiseks looduse stiihia eest ei ole mõtet ehituskeeluvööndit kilomeetrite pikkuseks venitada.
Autor: Liisa Linna
Artikkel ilmus 03.03.2022 Äripäevas.
